Pocas tradiciones relacionadas con los juegos de azar reflejan la historia social y jurídica de Brasil con tanta claridad como el Jogo do Bicho. Lo que comenzó en Río de Janeiro en 1892 como una atracción destinada a atraer visitantes a un zoológico con dificultades económicas terminó convirtiéndose en una lotería informal conocida en todo el país. Sus sencillos símbolos de animales, las apuestas de pequeña cuantía y su red de venta en los barrios le permitieron sobrevivir a repetidos intentos de prohibición, mientras que su prolongada relación con el comercio informal, la influencia política y grupos de delincuencia organizada hizo que su historia fuera mucho más compleja que la de una lotería ordinaria. Brasil entró en un entorno de apuestas muy diferente durante la década de 2020, al introducir normas federales para las apuestas deportivas de cuota fija y los juegos online. Sin embargo, en 2026 el propio Jogo do Bicho continuaba prohibido. Esta distinción resulta fundamental para comprender su situación actual: Brasil cuenta ahora con un sector de apuestas legales sometido a una estrecha supervisión junto a una lotería de animales cuya posible legalización continúa debatiéndose más de 130 años después de su creación.
Cómo un sorteo de un zoológico de Río se convirtió en el Jogo do Bicho
Los orígenes del Jogo do Bicho se remontan al Jardim Zoológico de Vila Isabel, en Río de Janeiro. El zoológico había sido creado por el empresario João Batista Viana Drummond, posteriormente conocido como Barón de Drummond, y atravesaba dificultades económicas después de perder el apoyo público que había contribuido a mantenerlo. En 1892, Drummond introdujo una sencilla atracción relacionada con las entradas. Los visitantes recibían la imagen de un animal al acceder al zoológico, mientras que la imagen de uno de 25 animales permanecía oculta dentro de una caja de madera expuesta cerca de la entrada. Al final del día se revelaba el animal escondido. Los visitantes que tenían la imagen correspondiente recibían un premio equivalente a 20 veces el precio de la entrada. Las noticias de la época sitúan los primeros sorteos de animales a comienzos de julio de 1892.
La idea tuvo éxito porque era fácil de comprender y no exigía conocimientos especializados. Las imágenes de animales también hacían que el juego resultara accesible para un público amplio en una época en la que los niveles de alfabetización variaban considerablemente. La demanda pronto superó los límites físicos del zoológico. Los intermediarios comenzaron a aceptar apuestas en calles, cafeterías, tiendas y otros lugares concurridos de Río, lo que permitía participar sin comprar una entrada al zoológico. De este modo, la atracción original pasó con notable rapidez de ser un sorteo promocional a convertirse en una forma independiente de juego popular. Con el tiempo se desarrolló una estructura numérica reconocible basada en los animales, que terminó dando lugar al conocido sistema de 25 grupos que cubre 100 terminaciones de dos cifras. Cada animal quedó asociado a cuatro números, creando una relación práctica entre símbolos visuales y apuestas numéricas.
Las autoridades reaccionaron casi con la misma rapidez con la que el público adoptó el juego. En un principio, la actividad había funcionado con autorización municipal, pero la policía y los funcionarios comenzaron a considerar cada vez más el creciente comercio callejero como una forma de juego de azar y no como una simple promoción del zoológico. En 1895, el alcalde del Distrito Federal prohibió el sorteo de animales en el jardín zoológico. La decisión puso fin a la breve etapa legal del sistema original de Drummond, pero para entonces la idea ya había escapado de la institución en la que había nacido. Los vendedores tenían clientes, lugares habituales y un sistema capaz de funcionar sin animales, jaulas ni entradas al zoológico. Por tanto, la prohibición modificó el lugar y la forma en que operaba el Jogo do Bicho, pero no consiguió eliminarlo.
De los vendedores callejeros a una red informal de alcance nacional
Durante las primeras décadas del siglo XX, el Jogo do Bicho se convirtió en parte de la economía informal cotidiana de Río. Los apostadores podían jugar pequeñas cantidades con vendedores locales conocidos habitualmente como apontadores o cambistas, mientras que las figuras de mayor nivel responsables de financiar y liquidar las apuestas pasaron a conocerse como bicheiros o banqueiros. El sistema dependía en gran medida de las relaciones personales y de la reputación, ya que los clientes operaban dentro de una actividad sin protección formal para el consumidor. Un boleto ganador solo tenía valor si la organización que había aceptado la apuesta cumplía con el pago. Esta dependencia de las transacciones locales repetidas ayudó a crear redes vecinales duraderas y proporcionó al juego una continuidad que las operaciones policiales ocasionales rara vez consiguieron eliminar.
El sistema numérico también favorecía la repetición de las apuestas. La tabla tradicional contiene 25 animales, cada uno vinculado a cuatro números, lo que genera 100 terminaciones desde el 01 hasta el 00. Era posible apostar por animales, grupos o distintas combinaciones numéricas, mientras que los operadores locales utilizaban resultados publicados para liquidar las apuestas. Los detalles fueron evolucionando con el tiempo y podían variar entre regiones, pero el modelo básico seguía siendo lo bastante familiar como para extenderse con facilidad. A mediados del siglo XX, el Jogo do Bicho ya se había propagado mucho más allá de Río de Janeiro. Las investigaciones sobre mercados ilegales organizados en Brasil indican que en la década de 1950 estaba presente en todo el país, aunque nunca existió una única organización nacional que controlara todas las operaciones locales.
Esta descentralización es importante para describir el juego con precisión. El Jogo do Bicho nunca fue simplemente una única empresa que se expandiera desde Río bajo una sola cadena de mando. Distintas ciudades y estados desarrollaron sus propios banqueros, territorios y acuerdos comerciales. En Río, la competencia por las zonas más rentables adquirió una importancia especial. Diversas investigaciones académicas han relacionado las disputas entre grandes banqueros durante determinadas etapas del siglo XX con episodios de violencia y control territorial. Por tanto, la conocida imagen de un vendedor de barrio que aceptaba pequeñas apuestas representaba únicamente la parte más visible de una economía informal mucho más amplia. La historia del Jogo do Bicho incluye clientes corrientes y comercio callejero, pero también acusaciones de corrupción, enfrentamientos entre operadores poderosos y repetidos intentos de las autoridades por debilitar a las organizaciones que controlaban el negocio.
Por qué el Jogo do Bicho sobrevivió a décadas de prohibición
La situación jurídica quedó más claramente definida a nivel federal con la Ley de Contravenciones Penales de Brasil de 1941. Su artículo 58 prohibió expresamente explotar o realizar la lotería conocida como Jogo do Bicho, así como los actos relacionados con su funcionamiento. Esta clasificación como contravención se convirtió en una de las características fundamentales de la historia del juego. Estaba prohibido en todo el país, pero la aplicación de la ley era irregular y la actividad seguía siendo muy visible en numerosos lugares. La diferencia entre la legislación escrita y la práctica cotidiana creó una situación inusual en la que generaciones de brasileños podían reconocer los animales, comprender el sistema básico de apuestas o saber dónde se aceptaban jugadas, aunque no existiera ninguna licencia comercial ordinaria que autorizara la actividad.
Varios factores prácticos ayudan a explicar esa persistencia. Una operación tradicional de Jogo do Bicho necesitaba muy poca infraestructura en comparación con un gran establecimiento dedicado al juego. Un vendedor únicamente requería un medio para registrar las apuestas, transmitirlas y posteriormente confirmar los resultados. Los pequeños puntos de venta de los barrios podían cerrar, trasladarse o cambiar de personal sin destruir la red más amplia. El juego también se basaba en reglas conocidas y permitía realizar apuestas modestas, lo que le otorgaba un perfil social diferente al de formas de juego más costosas. Entre los clientes y determinados vendedores podían desarrollarse relaciones de confianza durante años. Estas características no convertían la actividad en legal, pero dificultaban su eliminación completa, ya que actuar contra un punto de apuestas no eliminaba ni la demanda ni las organizaciones que controlaban otros puntos.
La competencia también transformó el negocio. Las loterías estatales se ampliaron, aparecieron nuevos productos legales y las generaciones posteriores obtuvieron acceso a las apuestas deportivas y al juego a través de internet. Las investigaciones académicas registran una importante reorganización entre los principales banqueros de Río alrededor de 1980, cuando figuras destacadas alcanzaron un acuerdo que redujo parte de los conflictos que habían caracterizado la competencia anterior. El mismo periodo trajo consigo una diversificación hacia otros negocios. Como resultado, para algunos operadores influyentes el Jogo do Bicho pasó a ser una parte de una estructura económica más amplia y no su única fuente de ingresos. En el siglo XXI, su reconocimiento cultural seguía siendo considerable, pero competía por los clientes con las loterías oficiales, las apuestas deportivas y otras formas de juego que ofrecían maneras más rápidas y variadas de apostar.
El peso cultural y los riesgos detrás de una imagen familiar
La permanencia del juego no puede explicarse únicamente por razones económicas. Su tabla de animales pasó a formar parte de la cultura popular brasileña y quedó relacionada con expresiones cotidianas, sueños, supersticiones y elecciones informales de números. Los estudios históricos también han analizado sus vínculos con el fútbol, el carnaval, la música popular y la vida de los barrios. Estas conexiones ayudaron a convertir los símbolos animales en referencias reconocibles incluso entre personas que no necesariamente realizaban apuestas. El contraste resulta notable: una actividad prohibida durante la mayor parte de su existencia terminó siendo ampliamente reconocida en la vida social cotidiana. Esta familiaridad cultural explica en parte por qué las actitudes públicas hacia el Jogo do Bicho han sido con frecuencia más complejas de lo que podría sugerir la simple división jurídica entre juego permitido y prohibido.
El carnaval de Río ofrece uno de los ejemplos más visibles de esta complicada historia. Figuras destacadas relacionadas con el Jogo do Bicho se vincularon con escuelas de samba mediante financiación, organización y apoyo local, especialmente durante la segunda mitad del siglo XX. Estas relaciones aportaron dinero a organizaciones culturales, pero también incrementaron la influencia política y social de poderosos grupos vinculados al juego. Por tanto, sería incorrecto describir el Jogo do Bicho únicamente como un elemento inofensivo del folclore, del mismo modo que resultaría impreciso reducir toda su historia a la delincuencia organizada. La misma actividad podía incluir una apuesta callejera de poco valor en un nivel y, en otro, importantes intereses territoriales, financieros y políticos. Ambas dimensiones forman parte del registro histórico.
La estructura ilegal también genera riesgos que las normas sobre juego regulado pretenden reducir. Un apostador que participa en un sistema informal no dispone de un equivalente a un procedimiento de reclamación supervisado por las autoridades federales, de normas técnicas formales ni de requisitos claramente definidos para proteger los fondos de los clientes. Los operadores que actúan fuera de la supervisión legal también pueden dificultar a las autoridades el seguimiento de los movimientos financieros. En Río, los estudios sobre redes delictivas han documentado vínculos entre determinadas partes de la economía del Jogo do Bicho y la violencia, la corrupción y las disputas territoriales. Estos hechos son relevantes cuando se analiza su posible legalización. La cuestión política no consiste simplemente en decidir si debe permitirse una antigua tradición brasileña. También implica valorar si trasladar una actividad clandestina existente a un sistema autorizado podría mejorar la transparencia financiera y la supervisión, y si la regulación sería realmente capaz de separar a los negocios legales de las estructuras criminales creadas durante décadas de prohibición.
La era de las apuestas reguladas en Brasil y la situación del Jogo do Bicho en 2026
El panorama del juego en Brasil cambió de manera considerable mucho antes de que los legisladores alcanzaran un acuerdo sobre el Jogo do Bicho. La Ley Federal n.º 13.756 de 2018 creó la base jurídica para las apuestas deportivas de cuota fija, mientras que la Ley n.º 14.790 de 2023 estableció un marco mucho más detallado e incluyó los eventos de juegos online dentro del régimen de cuota fija. La transición práctica tuvo lugar durante 2024 y 2025, cuando el Ministerio de Hacienda y su Secretaría de Premios y Apuestas, conocida como SPA, publicaron normas operativas y tramitaron solicitudes de autorización. Desde el 1 de enero de 2025, las empresas que ofrecen apuestas de cuota fija autorizadas por el Gobierno federal en todo el país deben contar con la autorización de la SPA. Sus sitios de apuestas autorizados utilizan el dominio .bet.br, lo que proporciona a los consumidores una forma sencilla de distinguir el mercado regulado a nivel federal de los sitios no autorizados.
El nuevo sistema introdujo controles muy distintos del modelo informal históricamente asociado con el Jogo do Bicho. Las empresas autorizadas deben estar constituidas conforme a la legislación brasileña y cumplir requisitos relacionados con la identificación de clientes, la integridad financiera, el juego responsable, la publicidad y la prevención del blanqueo de capitales. La legislación brasileña también exige procedimientos de identificación que incluyen reconocimiento facial de los apostadores. Los operadores están sujetos a supervisión administrativa, y las normas restringen la publicidad dirigida a menores y las comunicaciones que incluyan afirmaciones sin fundamento sobre las probabilidades de ganar. Estas medidas no eliminan los daños relacionados con el juego, pero crean responsabilidades jurídicas identificables para las empresas y proporcionan a las autoridades herramientas que no existen cuando las apuestas se realizan mediante una red local sin licencia.
La actuación contra las apuestas de cuota fija no autorizadas también se reforzó en 2026. La Ley n.º 15.358, de marzo de 2026, incorporó disposiciones que permiten bloquear cuentas financieras pertenecientes a operadores irregulares de apuestas de cuota fija, mientras que el Decreto n.º 13.033, de 19 de junio de 2026, estableció los procedimientos para aplicar estas medidas. Esta evolución refleja la dirección que está siguiendo la política brasileña sobre apuestas: el juego legal está cada vez más vinculado a la autorización, la identificación de los operadores, los controles financieros y una supervisión activa. Sin embargo, es importante no aplicar automáticamente estos cambios a todas las formas de juego. La legislación que regula las apuestas de cuota fija no derogó el artículo 58 de la Ley de Contravenciones Penales. Por consiguiente, en agosto de 2026 el Jogo do Bicho tradicional continuaba fuera del régimen federal de apuestas autorizadas.
Qué podría cambiar el PL 2.234/2022 y qué todavía no ha cambiado
La principal propuesta legislativa que podría modificar esta situación es el Proyecto de Ley PL 2.234/2022. La propuesta abarca una variedad de actividades de juego mucho mayor que la legislación sobre apuestas de cuota fija y establecería normas para actividades que incluyen casinos, bingo y Jogo do Bicho. Su idea central consiste en sustituir la prohibición por un funcionamiento legal controlado y sujeto a supervisión gubernamental, requisitos de licencia, tributación y medidas destinadas a combatir el blanqueo de capitales y los daños asociados al juego. Para el Jogo do Bicho, una ley de este tipo supondría un cambio fundamental. En lugar de funcionar como una lotería prohibida tolerada en distinta medida según la región del país, las empresas autorizadas tendrían que incorporarse a una estructura reguladora formal y cumplir las condiciones establecidas por el Estado.
La propuesta ha avanzado considerablemente, pero aún no ha completado el proceso legislativo. La Comisión de Constitución y Justicia del Senado aprobó la propuesta de legalización en junio de 2024 por 14 votos contra 12. Posteriormente, el proyecto quedó preparado para ser examinado por el pleno del Senado y su registro oficial lo incluye como listo para una decisión plenaria desde julio de 2025. En diciembre de 2025, los senadores aprobaron una solicitud de urgencia para la propuesta, lo que aumentó su prioridad dentro del procedimiento legislativo. Aun así, el registro oficial del Senado a 9 de agosto de 2026 continuaba clasificando el PL 2.234/2022 como una propuesta en trámite y no como una ley promulgada. Por tanto, en esa fecha no existía ninguna licencia federal creada por este proyecto que estuviera disponible para los operadores tradicionales del Jogo do Bicho.
La situación en 2026 es, por consiguiente, más compleja que afirmar que Brasil ha legalizado o prohibido los juegos de azar en su conjunto. El país cuenta ahora con un sistema federal operativo para las apuestas deportivas de cuota fija y los juegos online autorizados, acompañado de requisitos más estrictos de identificación, control financiero y cumplimiento de la legislación. Al mismo tiempo, el Jogo do Bicho continúa sometido a una prohibición cuyos orígenes se remontan al siglo XIX y cuya base jurídica federal data de 1941. El PL 2.234/2022 podría finalmente trasladar la lotería de animales desde la economía informal hacia un sector legal regulado, pero ese cambio depende de una legislación que todavía no ha entrado en vigor. Más de 130 años después de que una caja de madera con la imagen de un animal atrajera visitantes a un zoológico de Río, el juego continúa siendo al mismo tiempo una parte de la historia social brasileña y una cuestión aún sin resolver dentro de la legislación moderna sobre apuestas.