Am 29. März 1960 verteilten die Glücksspielaufsichtsbehörden Nevadas eine kleine Broschüre mit schwarzem Einband, die Fotografien und persönliche Angaben zu elf Männern enthielt, die in den lizenzierten Casinos des Bundesstaates nicht mehr willkommen waren. Die Veröffentlichung wurde als Nevada Black Book bekannt – eine Ausschlussliste, mit der der Einfluss des organisierten Verbrechens auf das legale Glücksspiel eingeschränkt werden sollte. Ihrer Einführung waren jahrelange Bedenken über kriminelle Verbindungen zu den Casinos in Las Vegas sowie ein wachsender Druck auf die Behörden vorausgegangen, die staatliche Aufsicht zu verschärfen. Das ursprüngliche Dokument war bemerkenswert einfach gestaltet, hatte jedoch weitreichende Folgen: Casinobetreiber riskierten ihre Lizenzen, wenn sie den aufgeführten Personen weiterhin Zutritt gewährten. Die Entscheidung warf zugleich schwierige Fragen zu Persönlichkeitsrechten, zur Beweislage und zur Befugnis des Staates auf, Menschen auch ohne strafrechtliche Verurteilung wegen casinobezogener Delikte auszuschließen.
Warum Nevada 1960 das Casino-Black-Book einführte
Nevada legalisierte das Glücksspiel in Casinos im Jahr 1931 und war damit während eines Großteils der folgenden drei Jahrzehnte der einzige US-Bundesstaat, in dem solche Unternehmen auf breiter kommerzieller Basis legal tätig sein durften. Nach dem Zweiten Weltkrieg wuchs Las Vegas rasant und zog Touristen, Künstler und Investoren an. Große Resorts wie das Flamingo, Desert Inn, Sands und Stardust trugen dazu bei, die Stadt zu einem landesweit bekannten Reiseziel zu machen. Allerdings erregten einige der Geldgeber und Personen, die mit dieser Expansion in Verbindung standen, auch die Aufmerksamkeit der Bundesermittler. Mitglieder organisierter Verbrechergruppen unterhielten Beziehungen zu Casinobesitzern, Geschäftsführern und einflussreichen Gästen. Dadurch entstanden erhebliche Zweifel daran, wer tatsächlich vom Glücksspielgeschäft profitierte.
Ende der 1950er-Jahre machte Nevadas wirtschaftliche Abhängigkeit vom Glücksspiel diese Verbindungen besonders problematisch. Die Einnahmen der Branche waren für die Finanzen des Bundesstaates unverzichtbar geworden, während Berichte über das organisierte Verbrechen seinem öffentlichen Ansehen schadeten. Ermittlungen auf Bundesebene und Anhörungen im Kongress hatten kriminelle Netzwerke aufgedeckt, die in verschiedenen amerikanischen Städten aktiv waren. Dazu gehörten auch Personen mit Verbindungen nach Las Vegas. Die Behörden Nevadas befürchteten, dass anhaltende Korruptionsvorwürfe Washington dazu veranlassen könnten, strengere Beschränkungen einzuführen oder in das bestehende System des legalen Glücksspiels einzugreifen. Der Schutz der eigenen Regulierungshoheit wurde deshalb neben der Bekämpfung krimineller Einflüsse auf Casino-Unternehmen zu einem wichtigen politischen Ziel.
Gouverneur Grant Sawyer, der 1958 gewählt worden war, unterstützte umfassende Veränderungen bei der Glücksspielaufsicht. Mit dem am 30. März 1959 verabschiedeten Nevada Gaming Control Act wurde die Nevada Gaming Commission eingerichtet und die bestehende Aufsichtsstruktur gestärkt. Das bereits 1955 gegründete Gaming Control Board blieb für Ermittlungen und Verwaltungsaufgaben zuständig. Die Kommission erhielt Entscheidungsbefugnisse bei der Lizenzvergabe, während Ermittler Antragsteller, Betreiber und zweifelhafte Geschäftsbeziehungen überprüften. Diese Aufgabenteilung verschaffte den Behörden wirksamere Möglichkeiten, auf vermutetes Fehlverhalten zu reagieren. Statt sich ausschließlich auf Strafverfahren zu verlassen, konnten die Aufsichtsbehörden mit der Aussetzung oder dem Entzug einer Lizenz Einfluss darauf nehmen, wie Casinos ihre Geschäfte führten.
Wie eine neue Vorschrift zur Entstehung des Black Book führte
Die entscheidende Entwicklung erfolgte am 20. Februar 1960, als Nevadas Glücksspielaufsichtsbehörden die Vorschrift Regulation 5.010 verabschiedeten. Sie erklärte bestimmte Beziehungen zu Personen mit berüchtigtem oder zweifelhaftem Ruf zu einem möglichen Hinweis auf eine ungeeignete Geschäftsführung im Casinobereich. Die Formulierung ging weit über eine unmittelbare finanzielle Beteiligung hinaus: Wer solche Personen beherbergte, beschäftigte, unterstützte oder bestimmte gesellschaftliche und geschäftliche Beziehungen zu ihnen unterhielt, konnte disziplinarische Maßnahmen riskieren. Der zugrunde liegende Gedanke war eindeutig. Eine Glücksspiellizenz galt als staatlich gewährtes Privileg, das einer besonderen Aufsicht unterlag. Ihre Inhaber waren verpflichtet, Beziehungen zu vermeiden, die das Vertrauen in das legale Glücksspiel beeinträchtigen konnten. Die Behörden waren daher überzeugt, dass sie das Verhalten der Casinobetreiber beeinflussen konnten, selbst wenn die verdächtigten Personen keine eigenen Glücksspiellizenzen besaßen.
Ray Abbaticchio Jr., ein ehemaliger FBI-Agent und Vorsitzender des Gaming Control Board, spielte eine zentrale Rolle dabei, diesen Grundsatz in eine konkrete Ausschlussliste umzusetzen. In Zusammenarbeit mit der Regierung Sawyers sammelte er Informationen über bekannte Verdächtige aus dem Umfeld des organisierten Verbrechens, die Verbindungen zu Glücksspielbetrieben in Nevada unterhielten. Ziel war es nicht, ein allgemeines Verzeichnis sämtlicher amerikanischer Gangster zu erstellen. Stattdessen wählten die Behörden bekannte Personen aus, deren Anwesenheit in den örtlichen Casinos sie als besonders schädlich betrachteten. Namen und Fotografien sollten den Betreibern als praktische Orientierung dienen, damit sie diejenigen erkennen konnten, denen sie den Zutritt verwehren sollten.
Die erste Ausgabe wurde mit begrenzten Mitteln zusammengestellt. Nach Angaben der Nevada State Library and Archives enthielt sie ein Begleitschreiben, die maßgebliche Vorschrift sowie einzelne Identifikationsblätter für elf Männer. Die Fotografien wurden mit Zellophanklebeband auf den Seiten befestigt, während die Texte mithilfe eines Matrizenverfahrens vervielfältigt wurden. Schwarze Einbände verliehen der Sammlung ihren bekannten Spitznamen. Exemplare wurden an Glücksspielbetriebe verteilt, deren Mitarbeiter anhand der Bilder und Personenbeschreibungen die aufgeführten Männer erkennen konnten. Die erste Ausgabe erschien am 29. März 1960 und sollte bei Bedarf überarbeitet werden, wenn weitere Namen hinzukamen oder sich die Umstände änderten.
Wer waren die ersten 11 Personen im Nevada Black Book?
Die ursprüngliche Gruppe bestand aus Männern, denen die Behörden Nevadas einen zweifelhaften Ruf oder Verbindungen zum organisierten Verbrechen zuschrieben. Sie standen mit kriminellen Organisationen in Chicago, Kansas City, Los Angeles und anderen amerikanischen Städten in Verbindung. Ihre Aufnahme bedeutete nicht, dass jeder Einzelne wegen eines Glücksspielvergehens in Nevada verurteilt worden war. Die Behörden berücksichtigten vielmehr ihren allgemeinen Ruf, vermutete kriminelle Kontakte und Beziehungen zu Casino-Unternehmen. Diese Unterscheidung ist entscheidend für das Verständnis der ursprünglichen Regelung: Das Black Book war eine aufsichtsrechtliche Maßnahme zum Schutz des lizenzierten Glücksspiels und keine Liste, die auf regulären strafrechtlichen Verurteilungen beruhte.
Zu den bekanntesten Personen gehörte Sam Giancana, eine führende Figur im Netzwerk des organisierten Verbrechens von Chicago. Marshall Caifano, auch unter dem Namen John Marshall bekannt, war ein weiterer wichtiger Vertreter aus Chicago, der viel Zeit in Las Vegas verbracht hatte. Auch Murray Humphreys, der derselben Organisation nahestand, wurde aufgenommen. Andere Namen verwiesen auf kriminelle Netzwerke außerhalb von Illinois, darunter die Brüder Civella aus Kansas City und Personen mit Verbindungen nach Südkalifornien. Die Aufsichtsbehörden konzentrierten sich bewusst auf Männer, deren Ruf über einzelne Vorfälle hinausging. Sie waren überzeugt, dass deren öffentlicher Ausschluss die Entschlossenheit des Staates zeigen würde, gegen einflussreiche kriminelle Kreise vorzugehen.
Die elf ursprünglich aufgeführten Namen lauteten John Louis Battaglia, Marshall Caifano, Carl James Civella, Nicholas Civella, Michael Coppola, Louis Tom Dragna, Robert L. Garcia, Sam Giancana, Motl Grzebienacy, Murray Llewellyn Humphreys und Joseph Sica. Historische Unterlagen enthalten teilweise abweichende Schreibweisen oder Decknamen. Dies gilt insbesondere für Grzebienacy, der auch als Max Jaben bekannt war, sowie für Caifano, der seinen Namen offiziell in John Marshall ändern ließ. Die ursprüngliche Liste darf nicht mit späteren Ausgaben verwechselt werden, in denen weitere Personen wie Tony Spilotro und Frank Rosenthal auftauchten. Diese Männer wurden erst Jahre nach der ersten Veröffentlichung mit Nevadas Ausschlusssystem in Verbindung gebracht.
Warum die Aufsichtsbehörden gerade diese Männer auswählten
Die Verbindungen nach Chicago waren besonders bedeutsam, weil Ermittler davon ausgingen, dass Mitglieder des Chicago Outfit Einfluss auf Glücksspielinteressen in Las Vegas ausübten. Giancana nahm innerhalb dieser Organisation eine führende Stellung ein, während Caifano weithin als gewalttätiger Vollstrecker und Vertreter ihrer Interessen in Nevada galt. Humphreys war eine weitere etablierte Persönlichkeit aus Chicago, deren Ruf die Aufsichtsbehörden beschäftigte. Besonders gut dokumentiert war Caifanos Vergangenheit: Er verfügte über ein umfangreiches Verhaftungsregister, frühere strafrechtliche Verurteilungen und war bereits seit Langem Gegenstand bundesstaatlicher Ermittlungen. Seine wiederholten Aufenthalte in Las Vegas machten ihn zu einem naheliegenden Ziel für Behörden, die zeigen wollten, dass mutmaßliche Mafia-Mitglieder in Casinos künftig keine bevorzugte Behandlung mehr erhalten würden.
Aus Kansas City stammten Carl und Nicholas Civella, die mit dem dortigen Netzwerk des organisierten Verbrechens in Verbindung standen, sowie Motl Grzebienacy, der in historischen Darstellungen häufig als Max Jaben bezeichnet wird. Südkalifornien war durch John Louis Battaglia, Louis Tom Dragna, Robert Garcia und Joseph Sica vertreten. Michael Coppola wurde mit Aktivitäten des organisierten Verbrechens in Miami in Verbindung gebracht. Obwohl die Männer unterschiedliche Hintergründe hatten, bestand die entscheidende Gemeinsamkeit in ihren vermuteten Beziehungen zu kriminellen Organisationen und nicht in ihrer Teilnahme an einem bestimmten Casinospiel. Die Aufsichtsbehörden befürchteten, dass ein regelmäßiger Zugang solcher Personen zu Glücksspielbetrieben Möglichkeiten für Einschüchterung, unzulässige Einflussnahme und verdeckte finanzielle Vereinbarungen schaffen könnte.
Das Auswahlverfahren stieß ebenfalls auf Kritik. Acht der ursprünglich elf Männer waren italienischer Abstammung, was Fragen hinsichtlich der einheitlichen Anwendung der Kriterien aufwarf. Historiker haben außerdem darauf hingewiesen, dass andere Personen mit umstrittenen Verbindungen weiterhin Beteiligungen an Glücksspielunternehmen in Nevada halten durften. Daraus lässt sich nicht ableiten, dass jeder einzelne Ausschluss ungerechtfertigt war. Es verdeutlicht jedoch den erheblichen Ermessensspielraum, über den die Behörden bei der Auswahl verfügten. Die ursprüngliche Liste entstand nicht durch Entscheidungen eines unabhängigen Gerichts nach einzelnen Verfahren gegen sämtliche Betroffenen. Vielmehr beruhte sie auf Einschätzungen der Glücksspielaufsichtsbehörden, die kriminalpolizeiliche Erkenntnisse, den öffentlichen Ruf der Männer und die vermuteten Risiken für die Branche berücksichtigten.
Wie das Black Book Nevadas Casinos und die Glücksspielregulierung veränderte
Für Casinobetreiber brachte das Black Book eine klare praktische Verpflichtung mit sich. Das beigefügte Schreiben warnte davor, dass die weitere Aufnahme und Betreuung von Personen mit berüchtigtem oder zweifelhaftem Ruf die Glücksspiellizenz gefährden könne. Eine solche Lizenz war für den legalen Betrieb eines Casinos unverzichtbar, weshalb die Missachtung dieser Warnung schwerwiegende Folgen haben konnte. Die Geschäftsleitungen mussten nicht mehr ausschließlich darauf achten, wer einen Glücksspielbetrieb besaß oder kontrollierte. Ebenso wichtig wurde die Frage, welchen Personen besondere Gastfreundschaft gewährt wurde und wer enge Beziehungen zur Unternehmensführung unterhielt. Damit vollzog sich ein bedeutender Wandel: Statt lediglich auf einzelne Straftaten zu reagieren, sollten Beziehungen verhindert werden, die als Gefahr für die Integrität der Branche galten.
Die Maßnahme war nahezu unmittelbar umstritten, weil sie den Zugang zu privatwirtschaftlichen Unternehmen mit staatlicher Lizenz beschränkte, ohne dass die üblichen Verfahren eines Strafprozesses durchgeführt wurden. Marshall Caifano focht seine Aufnahme vor einem Bundesgericht an. Er argumentierte, die Behörden hätten unrechtmäßig gehandelt und seine Rechte verletzt. Im Verfahren Marshall v. Sawyer untersuchten die Bundesgerichte das Verhältnis zwischen den aufsichtsrechtlichen Befugnissen Nevadas und den Folgen für ausgeschlossene Personen. Seine Klage führte nicht zur Aufhebung des Systems. Dennoch machten die Gerichtsverfahren eine wesentliche Schwäche des ursprünglichen Vorgehens deutlich: Eine Person konnte durch eine behördliche Einstufung erhebliche Nachteile für ihren Ruf und ihre persönlichen Handlungsmöglichkeiten erleiden, ohne zunächst jene Verfahrensgarantien zu erhalten, die normalerweise mit strafrechtlichen Sanktionen verbunden sind.
Wie wirksam das Black Book tatsächlich war, hing auch davon ab, ob die Behörden bereit waren, gegen Casinobetreiber vorzugehen, die seine Beschränkungen ignorierten. Ein bekanntes Beispiel ereignete sich 1963, als der Sänger Frank Sinatra in einen Konflikt mit den Glücksspielaufsichtsbehörden geriet, nachdem der Chicagoer Mafia-Angehörige Sam Giancana die Cal-Neva Lodge am Lake Tahoe besucht hatte. Sinatra war an diesem Resort sowie am Sands Hotel in Las Vegas beteiligt. Der Vorfall führte zu aufsichtsrechtlichen Maßnahmen und schließlich zu seinem Rückzug aus dem Glücksspielgeschäft in Nevada. Er zeigte, dass selbst international bekannte Künstler und einflussreiche Investoren nicht zwangsläufig von den Bemühungen des Staates ausgenommen waren, lizenzierte Glücksspielunternehmen von Personen mit Verbindungen zum organisierten Verbrechen zu trennen.
Welche Bedeutung hat das Black-Book-System im Jahr 2026?
Im Laufe der Zeit entwickelte Nevada einen deutlich stärker formalisierten rechtlichen Rahmen für den Ausschluss von Personen aus Glücksspielbetrieben. Das heutige System wird von der Nevada Gaming Commission und dem Gaming Control Board auf Grundlage des Nevada Revised Statutes und der Regulation 28 verwaltet. Die Behörden können schwere strafrechtliche Verurteilungen, bestimmte glücksspielbezogene Verstöße, Erkenntnisse über Verbindungen zu kriminellen Aktivitäten und weitere gesetzlich anerkannte Ausschlussgründe berücksichtigen. Die gegenwärtigen Verfahren sehen Benachrichtigungen, behördliche Anhörungen und gerichtliche Überprüfungsmöglichkeiten vor. Diese Schutzmechanismen unterscheiden das heutige System von den eher improvisierten Regelungen des Jahres 1960. Dennoch bleiben Fragen nach den angemessenen Grenzen staatlicher Ausschlussbefugnisse weiterhin relevant.
Auch die Art der Personen, gegen die sich solche Maßnahmen richten, hat sich verändert. Die ersten Ausgaben konzentrierten sich auf mutmaßliche Mitglieder des organisierten Verbrechens und spiegelten damit jene Gefahren wider, die die Aufsichtsbehörden Mitte des 20. Jahrhunderts mit Las Vegas verbanden. Später wurden auch Personen aufgenommen, die mit Spielbetrug, Diebstahl, kriminellen Unternehmen und anderen Tätigkeiten in Verbindung gebracht wurden, die dem legalen Glücksspiel schaden konnten. Nach dem Recht Nevadas kann eine offiziell in die Ausschlussliste aufgenommene Person strafrechtliche Konsequenzen riskieren, wenn sie einen erfassten Glücksspielbetrieb betritt. Gleichzeitig drohen den Betreibern aufsichtsrechtliche Sanktionen, wenn sie wissentlich gegen ihre Verpflichtung verstoßen, solche Personen fernzuhalten. Die heutigen Beschränkungen beruhen auf Gesetzen und Verordnungen und nicht mehr lediglich auf einer Broschüre mit schwarzem Einband.
Mehr als sechs Jahrzehnte nach seiner Einführung bleibt das Nevada Black Book ein besonderer Bestandteil der amerikanischen Glücksspielgeschichte. Die erste Ausgabe war lediglich eine kostengünstig zusammengestellte Sammlung von Fotografien und Namen. Der dahinterstehende Ansatz trug jedoch dazu bei, den Grundsatz zu etablieren, dass Aufsichtsbehörden bereits gegen mögliche Gefahren für die Integrität von Casinos vorgehen können, bevor es zu nachgewiesenem Fehlverhalten innerhalb eines Glücksspielbetriebs kommt. Das Black Book beseitigte das organisierte Verbrechen in Nevada nicht vollständig, und das ursprüngliche Auswahlverfahren bot berechtigten Anlass zur Kritik. Seine historische Bedeutung liegt vor allem darin, dass es die Verantwortung der Casinobetreiber veränderte, die staatliche Aufsicht stärkte und die Entwicklung eines Ausschlusssystems mitprägte, das auch 2026 noch besteht.